行政复议决定书

　　开府行复〔2021〕23号

　　申请人：开平市某有限公司

　　被申请人：开平市交通运输局

　　申请人不服被申请人于2021年6月1日作出的《关于对xxxxxxxx有限公司x号x号泊位的港口经营许可申请不予许可决定书》，于2021年7月26日向开平市人民政府申请行政复议，本府依法予以受理，因情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，经行政复议机关的负责人批准，延长三十天期限，于2021年10月21日公开开庭进行了审理。开平市某有限公司的法定代表人温某、代理人张某，开平市交通运输局的代理人杨某、李某到庭参加庭审，本案现已审查终结。

　　申请人请求：

　　撤销被申请人作出的《关于对某有限公司X号X号泊位的港口经营许可申请不予许可决定书》。

　　申请人称：

　　2021年06月01日，被申请人作出《关于对某有限公司X号X号泊位的港口经营许可申请不予许可决定书》，对申请人提出的X号X号泊位港口的经营许可申请不予许可。但该具体行政行为不合理、不合法。理由如下：

　　2009年4月12日，申请人通过司法拍卖程序从开平市人民政府取得原属于开平市某厂的，位于XX大桥下游300米处XX右岸的码头经营权。包括上游作业区和下游作业区，上游作业区布置X号泊位，下游作业区布置X、X号泊位。2010年3月，申请人对X号泊位开展了技术性评估并取得了《港口经营许可证》（下简称《许可证》），但因X、X号泊位被当时镇政府租赁给他人承包经营尚未到期，2010年的评估工作并未将X、X号泊位纳入其中。江门市交通局口头承诺合同到期后，X、X号泊位一起进行评估，统一纳入管理并积极配合。2013年年底，申请人收回X、X号泊位，拟按照《港口经营管理规定》为X、X号泊位办理《许可证》，并按有关规定聘请广州打捞局勘测设计所为上述泊位开展质量技术评估，于2014年7月1日召开了《开平市某码头X、X#泊位工程质量评估报告》（下简称《评估报告》）的专家评审会，参加会议的有：江门市交通运输局、开平市交通运输局、开平市某有限公司、广州打捞局勘测设计所等单位的代表和特邀专家，随后在2014年7月取得《评估报告》正文。申请人迅速将《评估报告》及为X、X号泊位申请《许可证》的相关资料报送开平市交通运输局，开平市交通运输局收下材料后口头承诺申请人把非法码头处理完后帮助申请人将所有码头泊位纳入统一管理，但却一直拖延未与申请人办理相关手续。申请人多次向开平市交通运输局反映情况，但有关领导迟迟不给批复，导致X、X号泊位的《许可证》不能如期办理。并且申请人也未收到政府职能部门对涉案泊位的违法违建整改的通知。

　　以上事实表明，X、X号泊位建成由来已久，申请人接手码头后，自2014年起即积极为X、X号泊位申请《许可证》，直至2021年仍未取得《许可证》并非是申请人不作为所致，多年间申请人多次向有关部门反映情况，仍未能就X、X号泊位的问题获得确切回复。

　　2018年11月23日，被申请人将申请人的X、X号泊位列入非法码头行列内，责令申请人拆除，申请人不服该行政行为，特向被申请人提出申请复议。被申请人在复议时便撤回了该决定。

　　2021年06月01日，开平市交通运输局作出《关于对某有限公司X号X号泊位的港口经营许可申请不予许可决定书》，对申请人提出的X号X号泊位港口的经营许可申请不予许可。

　　2021年07月08日，开平市交通运输局作出粤江开交违通【2021】XXXXX号《违法行为通知书》，申请人将受到停止违法经营并罚款人民币壹拾万元整的行政处罚。

　　申请人从某镇人民政府处拍卖购得镇办企业某厂码头。申请人在申请使用该码头从事港口经营时，需要提交相应文件与材料。这些文件与材料中有部分不是申请人单方就可完成的，而是需要被申请人积极配合才可作出的。但是被申请人在申请人办理有关手续时并没有积极配合，反而无故拖延致使申请人未能取得相应手续。因为未能取得相应手续，被申请人于2018年曾做出决定将X、X号泊位列入非法码头行列内，责令申请人拆除。申请人对该不服，提出行政复议。被申请人在行政复议时便撤回了该决定。因此被申请人已就该码头的手续问题进行过一次具体行政行为。

　　现被申请人又以手续问题为理由对申请人的港口经营许可申请不予许可，是严重不合理的行政行为。

　　基于信赖利益保护的原则，政府应保证从自己处转让出的项目是完全合法合规的。申请人完全有充分理由相信该码头是具有全部合法经营手续的。但在申请人为该码头办理手续，已向被申请人提交材料后，被申请人却一直没有积极反馈给申请人。导致手续一直无法批给申请人。如果从政府处购得的项目手续仍然无法正常办理，是对政府信用的巨大打击。

　　因此申请人手续不充足的根本原因是被申请人的行政不作为，该责任不应由申请人承担。申请人应享有取得港口经营许可的合法权益，被申请人应当协助申请人办理相关手续。申请人亦不应因不能归责于申请人的手续问题承担行政处罚的后果。

　　申请人提交的材料有：1、开平市交通运输局于2021年6月1日作出的《关于对某有限公司X号X号泊位的港口经营许可申请不予许可决定书》；2、开平市某有限公司的营业执照。庭审时补充了证据：3、粤江开交文撤[2021]XXXXX号《撤销执法文书决定书》；4、《广东开平某码头工程靠泊能力评估报告》（制作日期2010年3月）；5、《开平市某码头X、X号泊位工程技术评估报告（备案稿）》（制作日期2014年7月）。

　　被申请人答复称：

　　一、申请人于2014年7月23日向被申请人申请《港口经营许可证》，其提交的材料不符合许可条件。被申请人作出不予行政许可决定符合法律规定。

　　2014年7月23日，申请人向被申请人提交港口经营许可申请，其提交的申请材料有：（一）《关于申请恢复码头X#和X#泊位使用的请示》原件1份；（二）《关于对〈开平市某码头X、X#泊位工程质量评估报告〉的专家评审备忘》原件1份；（三）《某厂码头设备及财产清还》复印件1份；（四）法人身份证复印件2份；（五）土地适用证明复印件2份；（六）X#和X#泊位起重机《中华人民共和国特种设备使用登记证》复印件2份；（七）《开平市某码头X、X号泊位工程技术评估报告》原件1份。

　　2014年，被申请人审核与颁发《港口经营许可证》的法律依据为：《中华人民共和国港口法》（中华人民共和国主席令（2003）第X号）第二十三条规定：“取得港口经营许可，应当有固定的经营场所，有与经营业务相适应的设施、设备、专业技术人员和管理人员，并应当具备法律、法规规定的其他条件。”；《港口经营管理规定》（交通运输部令（2009）年第XX号）第十一条第一款规定：“申请从事港口经营，应当提交下列相应文件和资料：（一）港口经营业务申请书；（二）经营管理机构的组成及其办公用房的所有权或者使用权证明；（三）港口码头、库场、储罐、污水处理等固定设施符合国家有关规定的竣工验收证（明）书及港口岸线使用批准文件；（四）使用港作船舶的，港作船舶的船舶证书；（五）负责安全生产的主要管理人员通过安全生产法律法规要求的培训证明材料；（六）证明符合第七条规定条件的其他文件和资料。”

　　根据上述法律法规的规定，申请人提交的材料缺乏港口码头、库场、储罐、污水处理等固定设施符合国家有关规定的竣工验收证（明）书及港口岸线使用批准文件等有关材料，不符合有关许可的规定。

　　2021年5月17日，被申请人向申请人发出《行政许可事项补正材料通知书》，对申请人2014年申请X号、X号泊位适用申请时的法律法规，要求申请人在10个工作日内补正港口码头、库场、储罐、污水处理等固定设施符合国家有关规定的竣工验收证（明）书及港口岸线使用批准文件，但申请人逾期未向我单位提供任何补正材料。

　　另，现行的《港口经营管理规定》（交通运输部令（2020）年第XX号）第九条第一款规定“申请从事港口经营，应当提交下列相应文件和资料：（一）港口经营业务申请书；（二）港口码头、客运站、库场、储罐、岸电、污水预处理等固定设施符合国家有关规定的竣工验收合格证明；（三）使用港口岸线的，港口岸线的使用批准文件；（四）提供拖轮服务的，拖轮的有效船舶证书及停靠泊位的相关证明材料；（五）依法设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员的相关证明材料，其中从事拖轮经营的，提供海务、机务管理人员的相关证明材料；（六）证明符合第七条规定条件的其他文件和资料”。申请人所提交的材料亦不符合现行有关许可的规定。

　　因此，2021年6月1日，被申请人依法向申请人发出《关于对某有限公司X号X号泊位的港口经营许可申请不予许可决定书》，对申请人提出的港口经营许可申请作出不予许可的决定，并告知救济渠道和方式。

　　二、申请人因自身原因而不能取得《港口经营许可证》。

　　为照顾历史码头，促进我市经济发展，江门市交通运输局2010年曾发布《转发关于做好港口经营管理规定实施工作的通知》（江交港航（2010）XX号），规定“资料由于历史原因不能提交或缺少的，由企业作书面说明，各港航部门核实。如缺码头竣工验收资料的，按交通部《关于明确港口经营管理有关问题的通知》（交水发〔2005〕XXX号）要求，委托有资质的评估公司开展码头技术检测评估工作（已签定合同未出检测报告的可提交合同。尚未开展这项工作的，企业要作出书面承诺，承诺于今年底前与有资质检测评估公司签订合同开展评估工作）。”的规定，历史码头可委托有资质的评估公司开展码头技术检测评估工作从而申请经营许可，但根据上述文件的规定，相关的企业须于2010年10月前提出申请并提供文件规定的材料。如企业未在上述文件规定的时间内提出申请并提交材料的，则无法享受上述照顾政策。

　　申请人于2010年所提交的X#泊位申请《港口经营许可证》材料符合上述文件规定，因此江门市交通运输局依职权批准X#泊位经营许可，并颁发《港口经营许可证》。但是由于申请人在上述文件的有效期内只提出了X#泊位经营许可，并没有对X#、X#泊位提出申请，其于2014年对2#、3#泊位申请时已不能适用上述文件，即使其X#、X#泊位取得码头技术检测评估，被申请人也无法依据上述文件批准其X#、X#泊位《港口经营许可证》的申请。

　　申请人在《行政复议申请书》中亦载明，其于2009年通过司法拍卖的形式获取X#、X#泊位，其对这两个泊位有所有权，其声称X#、X#泊位的使用权因不能为其支配而未纳入2010年的评估工作中，属于其自身原因。江门市交通运输局在2010年依申请人的申请对X#泊位进行审批后，作出了准予许可的决定，事实清楚，适用许可法律正确，程序正当。2014年，某有限公司向被申请人提交X#、X#泊位的申请材料，当时所适用的许可条件与2010年相比已发生重大变化。由申请人提出行政许可申请，是行政许可的前提条件。根据《行政许可法》第二十九条“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。”的规定，申请人未在2010年对X#、X#泊位提出经营许可申请，因此不能根据照顾政策取得《港口经营许可证》的责任不能归责于被申请人。

　　三、被申请人对申请人X#、X#泊位不予许可的决定并不违反信赖利益保护原则。

　　2013年以前，《港口经营许可证》的审批权限属于市级交通部门，2013年后下放到县级市。经了解，2010年以前，申请人X#、X#、X#三个泊位中仅X#泊位有正式的《港口经营许可证》、X#泊位有《临时码头（装卸点）经营许可证》。申请人经司法拍卖取得码头后，其取得了涉案码头及其泊位的经营权，但应当根据《行政许可法》、《港口法》、《港口经营管理规定》等法律法规的要求，其还须自行向江门市交通运输局提交材料申办《港口经营许可证》，方可合法经营。申请人通过司法拍卖取得经营权并不代表其自动取得合法经营资格，被申请人不予许可的行为并没有违反行政许可法中的信赖利益保护原则。

　　综上所述，申请人对X号、X号泊位申请港口经营许可所提交的材料不符合有关法律法规的规定，被申请人向申请人提出补正材料通知后，申请人在规定的期限内无法补正相关材料。因此，被申请人依据《港口经营管理规定》（交通运输部令（2009）年第XX号）第十二条“不符合条件的，不予行政许可，并应当将不予许可的决定及理由书面通知申请人”的规定，对申请人X号X号泊位的港口经营许可申请作出不予许可决定，认定事实准确、证据充分，适用法律正确，程序正当，恳请复议机关依法维持答复人的具体行政行为。

　　被申请人提交的材料有：1、《关于对某有限公司X号X号泊位的港口经营许可申请不予许可决定书》；2、《行政许可事项补正材料通知书》；3、开平市港口码头变更审批表；4、《关于申请恢复码头X#和X#泊位使用的请示》；5、关于对《开平市XXXX码头X/X#泊位工程质量评估报告》的专家评审备忘（江港船协安评（2014）XX号）；6、某厂码头设备及财产清还；7、XXX身份证复印件；8、土地适用证明；9、X#和X#泊位起重机《中华人民共和国特种设备使用登记证》；10、《开平市某码头X、X号泊位工程技术评估报告》；11、《中华人民共和国港口法》（主席令2003第X号）；12、《港口经营管理规定》（交通运输部令2009年第XX号）；13、《港口经营管理规定》（交通运输部令2020年第XX号）；14、《转发关于做好<港口经营管理规定>实施工作的通知》（江交港航[2010]XX号）；15、江门市人民政府2012年行政审批制度改革事项目录。

　　本府查明：

　　2014年7月22日，申请人向被申请人提交了1、《关于申请恢复码头X#和X#泊位使用的请示》原件1份；2、《关于对开平市运通货运码头X、X#泊位工程质量评估报告的专家评审备忘》原件1份；3、《某厂码头设备及财产清还》复印件1份；4、法人身份证复印件2份；5、土地使用证明复印件2份；6、X#和X#泊位起重机《中华人民共和国特种设备使用登记证》复印件2份；7、《开平市某码头X、X号泊位工程技术评估报告》原件1份。用于申请涉案X#、X#泊位的港口经营许可证。其中：上述材料“5、土地使用证明复印件2份”未能显示该土地使用权证的权属范围包括X号X号泊位的土地使用权范围。

　　2021年5月17日，被申请人向申请人发出《行政许可事项补正材料通知书》，要求申请人于收到通知之日起10个工作日内补正港口码头、库场、储罐、污水处理等固定设施符合国家有关规定的竣工验收证（明）书及港口岸线使用批准文件。但申请人未向被申请人提供《行政许可事项补正材料通知书》所要求的补正材料。

　　2021年6月1日，被申请人作出《关于对某有限公司X号X号泊位的港口经营许可申请不予许可决定书》，对X号X号泊位的港口经营许可申请不予许可。

　　本府认为：

　　本案系行政许可纠纷，根据第《行政许可法》二十二条行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。根据江门市人民政府办公室秘书科2013年1月11日印发的《江门市人民政府2012年行政审批制度改革事项目录（第一批）（江门市人民政府令第X号）》（简称《改革事项目录》）三、市政府决定下放实施的行政审批事项（115项）第XX项，原实施机关江门市交通运输局（江门市港航管理局）将项目名称为：港口经营许可证（港口理货除外）下放实施单位为各市、新会区政府的交通运输行政管理部门。因此，自《改革事项目录》公布之日即2012年12月24日起，开平市交通运输局作为开平市人民政府的交通运输管理部门，具有港口经营许可证（港口理货除外）的审批职权。所以，开平市交通运输局作出《关于对某有限公司X号X号泊位的港口经营许可申请不予许可决定书》的主体适格。

　　本案的争议焦点为：第一，申请人向被申请人所提交的涉案X#、X#泊位申请《港口经营许可证》的材料符不符合许可条件；第二，申请人可否基于被申请人超出时限回复而当然取得港口经营许可证。

　　结合双方当事人在庭审中的诉辩意见，从以下几个方面对涉案《关于对某有限公司X号X号泊位的港口经营许可申请不予许可决定书》进行审查：

　　关于江门市交通运输局于2010年8月25日发的《转发关于做好〈港口经营管理规定〉实施工作的通知》（江交港航【2010】XX号）（简称江门XX号文）是否作为本案的审查依据。

　　江门XX号文为执行广东省交通运输厅《转发关于做好港口经营管理规定实施工作的通知》（粤交港函【2010】XXX号）（简称省交运厅XXX号文）而转发的。省交运厅XXX号文是为落实交通运输部《关于做好〈港口经营管理规定〉实施工作的通知》（交水发【2010】XX号）（简称交运部XX号文）而转发的。江门XX号文实质是为做好《港口经营管理规定》实施工作从省交通厅到地方而层层落实的内部管理文件。江门XX号文作为落实上级下达任务的文件，其内容不能超出上级文件内容的规定以及法律、规章的内容，但是，江门XX号文规定的“资料由于历史原因不能提交或缺少的，由企业作书面说明，各港航部门核实。如缺码头竣工验收资料的，按交通部《关于明确港口经营管理有关问题的通知》（交水发〔2005〕X

　　XX号）要求，委托有资质的评估公司开展码头技术检测评估工作（已签定合同未出检测报告的可提交合同。尚未开展这项工作的，企业要作出书面承诺，承诺于今年底前与有资质检测评估公司签订合同开展评估工作）。”超出了省交运厅XXX号文、交运部XX号文的规定，与《港口经营管理规定》（中华人民共和国交通运输部部2009年第XX号）不相符，所以，江门XX号文不作为本府审理本案的依据。

　　关于申请人向被申请人所提交的涉案X号X号泊位申请《港口经营许可证》的材料符不符合许可条件的问题。

　　2014年7月22日，申请人向被申请人提交涉案X号X号泊位的港口经营许可申请，提交的材料共七项：1、《关于申请恢复码头X#和X#泊位使用的请示》原件1份；2、《关于对开平市运通货运码头2号、3号泊位工程质量评估报告的专家评审备忘》原件1份；3、《某厂码头设备及财产清还》复印件1份；4、法人身份证复印件2份；5、土地使用证明复印件2份；6、X#和X#泊位起重机《中华人民共和国特种设备使用登记证》复印件2份；7、《开平市某码头X、X号泊位工程技术评估报告》原件1份。根据《中华人民共和国港口法》（中华人民共和国主席令（2003）第X号）第二十三条规定：“取得港口经营许可，应当有固定的经营场所，有与经营业务相适应的设施、设备、专业技术人员和管理人员，并应当具备法律、法规规定的其他条件。”；《港口经营管理规定》（交通运输部令（2009）年第XX号）第十一条第一款规定：“申请从事港口经营，应当提交下列相应文件和资料：（一）港口经营业务申请书；（二）经营管理机构的组成及其办公用房的所有权或者使用权证明；（三）港口码头、库场、储罐、污水处理等固定设施符合国家有关规定的竣工验收证（明）书及港口岸线使用批准文件；（四）使用港作船舶的，港作船舶的船舶证书；（五）负责安全生产的主要管理人员通过安全生产法律法规要求的培训证明材料；（六）证明符合第七条规定条件的其他文件和资料。”申请人所提交的材料因缺乏“港口码头、客运站、库场、储罐、岸电、污水预处理等固定设施符合国家有关规定的竣工验收合格证明”，从而不符合港口经营许可的规定。为此，被申请人于2021年5月17日向申请人发出《行政许可事项补正材料通知书》，要求申请人补正相关材料。但申请人逾期未向被申请人提供任何补正材料。因此，申请人向被申请人所提交的涉案X号X号泊位申请《港口经营许可证》的材料不符合许可条件。

　　关于申请人可否基于被申请人超出时限回复而当然取得港口经营许可证的问题。

　　首先，根据《中华人民共和国港口法》第一条为了加强港口管理，维护港口的安全与经营秩序，保护当事人的合法权益，促进港口的建设与发展，制定本法。第二条，从事港口规划、建设、维护、经营、管理及其相关活动，适用本法。可见，港口经营许可涉及到港口的安全，其审批应依照《中华人民共和国港口法》、《港口经营管理规定》等法律规章的规定进行审批。只有符合前述专业的法律规章规定条件，才能获得相应的许可。此为法具有强制力执行的根本属性。2014年申请人向被申请人提交的涉案X号X号泊位港口经营许可的申请材料，所缺乏的“港口码头、客运站、库场、储罐、岸电、污水预处理等固定设施符合国家有关规定的竣工验收合格证明”是保障港口安全及相关当事人合法权益的重要证明材料，因此，申请人提交的涉案X号X号泊位港口经营许可的申请材料既不符合（中华人民共和国主席令（2003）第X号）第二十三条规定也不符合《港口经营管理规定》（交通运输部令（2009）年第XX号）第十一条第一款的规定。

　　其次，虽然《行政许可法》规定了行政许可的期限，但是，《行政许可法》并未规定，逾期不作出回复的，认定为申请人的许可申请当然通过审批。

　　最后，申请人上述提供的申请材料不符合相应的行政许可申请的实体条件的事实一直存在，即使被申请人开平市交通运输局向申请人发出了补正材料通知，申请人仍然未能补充保障港口安全及相关当事人合法权益的重要证明材料即港口码头、客运站、库场、储罐、岸电、污水预处理等固定设施符合国家有关规定的竣工验收合格证明，因此，申请人提供的申请材料仍然不符合相应的行政许可申请的实体条件。所以，申请人不能基于被申请人超出时限回复而当然取得港口经营许可证。

　　综上所述，被申请人作出的《关于对某有限公司X号X号泊位的港口经营许可申请不予许可决定书》，主体适格，认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。

　　对于开平市交通运输局迟延作出的决定，根据《行政许可法》第四十二条除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。依照本法第二十六条的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。开平市交通运输局在2014年7月23日受理了申请人的涉案申请后，至2021年6月1日才作出《关于对某有限公司X号X号泊位的港口经营许可申请不予许可决定书》。有违前述法律的规定，本府对此予以指正。

　　本府决定：

　　根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定维持被申请人作出的《关于对某有限公司X号X号泊位的港口经营许可申请不予许可决定书》。

　　申请人如不服本府复议决定，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，向有管辖权的人民法院起诉。

　　二〇二一年十月二十二日